●刘熙：民办教育政策法制背景_自考专本|专升本|高升专|高升本|在职研究生-学历教育网

（北京教育科学研究院民办教育研究所）

第一节引言

党的十一届三中全会以后，改革开放的政策为我国的民办教育的孕育和发展提供了机遇，我国法制的逐步健全为民办教育的发展提供了保障。政策与法制联系紧密，但它们又具有不同的性质和功能。

一、政策与法制的关系

政策是党和政府为了满足一定历史时期的实践需要，根据当前的情况和历史条件制定的具体行为准则。政策往往冠以“报告”、“纲要”、“计划”、“规划”、“决定”等等。法制通常在两种意义上使用：一种是静态意义上的法制，即法律制度；另一种是动态意义上的法制，即指立法、守法、执法、司法、和法律监督各环节的统一，核心是依法办事。本文在静态意义上使用法制这个概念，它同政策一样都是具有强制性的社会规范，也是一种利益分配的工具。当新的社会关系出现时，往往由政策调整，然后出台法律来规范。在我国，政策是非正式的法律渊源之一。可见，政策与法制具有紧密的联系。当然，政策与法制的区别也是比较明显的。政策具有纲领性、原则性和方向性；法制以规则为主，具有严格逻辑结构、权利义务的规定具体、明确，它表现为宪法、法律、行政法规或地方性法规和规章等形式。另外，政策的稳定性、程序性没有法律规范强。党的“十五大”提出依法治国的方针，并在1999年进入我国的根本大法——《宪法》，这意味着法律要广泛的介入社会生活，政策法律化是把我国建设成为法治国家的必然要求。在本文行文过程中可以看到政策和法制的这种互动性。

二、我国立法体制及我国民办教育立法的特点

要理解我国民办教育的法律制度，首先应了解我国的立法体制。根据宪法和立法法的规定，我国实行统一的、分层次的立法体制。在中央，全国人大及其常委会行使国家立法权，制定法律。国务院根据宪法和法律制度制定行政法规，按照 2001年11月国务院发布的《行政法规制定程序条例》第4条规定，我国行政法规的名称为“条例”、“规定”、“办法”等。国务院各部委根据法律和行政法规制定规章。在地方，省级人大及其常委会可以制定地方性法规，民族自治地方的人大有权制定自治条例和单性条例；省级人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大及其常委会可以制定地方性法规；省级人民政府及省级人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府，也可以制定规章。

我国民办教育顺应改革开放的要求自发产生。1978年民办学校猝然出现，促使地方政府出台规章进行规范。在80年代初，北京、天津市和河北省等颁布规范私人办学的规章。随着社会力量办学的不断发展，1987年原国家教委颁布了我国第一个全国性的部门规章《关于社会力量办学的若干暂行规定》，10年以后即1997年国务院颁布了第一个行政法规《社会力量办学条例》，2002年12月全国人大常委会颁布第一部法律《中华人民共和国民办教育促进法》。我国民办学校由自发兴起到国家规范发展，民办教育立法层次自下而上。要理解中国民办教育法制背景，不仅要了解中央相关的法律制度，还应注意地方民办教育法律规范。

第二节、十一届三中全会以来民办教育政策法规的演变

一、九自考以前相关政策法规的演变

（一）、恢复阶段（1978年—1981年）

十一届三中全会以后，党和国家恢复了“解放思想，实事求是”的思想路线，工作重点由阶级斗争转向经济建设，教育在改革伊始就一直受到党和政府的重视。1977年我国普通高等学校恢复招生，1978年中央广播电视**开始招生，1980年国务院决定试行高等教育自学考试制度。1978年邓小平同志在全国科学大会开幕式上的讲话中提到：“教育事业不只是有资质门的事，各行各业都要支持教育，大力发展教育。”1980年中共中央、国务院《关于普及学校教育若干问题的决定》中就指出，“以国家办学为主，充分调动集体、厂矿企业等方面的积极性。还要鼓励群众自筹经费办学。” 所谓群众自筹经费办学是指那些离退休教师等有文化和职业技能的私人举办的双补（文化补课、技术补课）学校，当时叫私人办学。这些学校自发成立，规模较小，办学形式灵活，主要针对各类考试的考前补习以及各类职业技能培训。政府对私人办学的态度是鼓励、支持。如济南民办东风缝纫学校创办时，校舍面积只有四十平方米，后扩展到一千一百平方米。中共济南市槐荫区委和有关部门，积极扶持这所民办学校，派干部，抽调有经验的老师傅担任教师。扩建校舍时，国家给了一部分经费补助。 1981年9月有资质在写给国务院的报告中提出：“目前，国家和企事业办学还不能完全适应四化建设和广大青年、职工学习科学技术的要求，社会上的离退休人员也愿意为培养人才出力。因此，应允许私人和社会团体根据当地需求和各自特长，举办补习学校和补习班。”

有的地方政府针对群众办学出台了相关规章。《北京市私人办学暂行管理办法》（1981年）是规范私人办学的更早的一个地方政府规章，该《暂行管理办法》开宗明义要鼓励私人办学，凡是不收取学费和要求报酬的私人办学则不需要办理批准手续，否则须向所在区（县）工农（职工）教育办公室申请（在职人员须先经本单位领导同意），经审查批准，发给执照后始得开办，并报市工农教育办公室备案。私人办学可分为文化补习、职业（技术）和艺术性质的，其审批机关不同。私立补习学校（班）的名称、校牌、印章，均须冠以“私立”字样。位于北京东城区灯市口的民办声声打字学校创办于1928年，1957年停办，主办人李焕章于1981年4月领取了第0001号办学执照。天津市政府也在1981年下发了《批转市二教局〈关于试行个人办学问题的请示〉》，河北省人民政府1982年颁布了《河北省私人办学暂行办法》。

在这一阶段，企事业单位几乎为国家举办，人们传统意识认为企事业办学与国家办学的性质是一样的。此时国民经济基础薄弱，社会资源有限，社会办学主要指私人和一些社会团体的举办的考前补习及职业技能培训学校，这类学校叫“私立学校”。

（二）、发展阶段（1982年—1986年）

在1982年12月4日第五届全国人民代表大会第五次会议通过的《宪法》提出了社会力量办学的概念。彭真委员长在该次会议上作的《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》对社会力量办学问题作了深入论述，提出“两只脚”办教育的方针，彭真在报告中指出：“我国文化比较落后，为了较快的发展教育，既要依靠正规的学校教育，又要靠各种形式的业余教育。国家一定要用足够的力量举办教育事业，同时又要发动各种社会力量，包括集体经济组织、国家企事业组织、其它社会组织以至经国家批准的私人办学者，采取多种形式和依靠广大群众来举办教育事业。”社会力量办学涵义非常广泛，除政府办学之外的其它一切主体办学都可以囊括在这个概念里。

1985年5月27日《中共中央关于教育体制改革的决定》指出，“民办教育是我国教育事业的一部分，教育体制改革也应该包括民办教育。”《决定》规定，“把基础教育的责任交给地方，有步骤地实行九年义务教育。”教育权的下放有利于发挥地方政府的积极性和创造性，在财政不足的情况下要解决义务教育的问题，实际为民办教育进入义务教育提供了契机。1986年4月12日第六届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国义务教育法》进一步贯彻了《决定》的精神，《义务教育法》第9条规定：“国家鼓励企业、事业单位和其它社会力量在当地人民政府统一管理下，按照国家规定的基本要求，举办本法规定的各类学校。”《义务教育法》为社会资源进入义务教育领域提供了法律依据。在同年9月11日由国务院办公厅转发的《关于实施〈义务教育法〉若干问题的意见》，添加了“个人依法可以进行试办”。1992年2月29日国务院批准发布《中华人民共和国义务教育法实施细则》第28条规定：“社会力量举办实施义务教育学校的事业费和基本建设投资，由办学单位或者经国家批准的私人办学者负责筹措。”

《宪法》改变了人们对私人办学的提法，社会力量办学成为了流行的术语。由于《宪法》提到的社会力量的范围太广，落实到地方政府规章时，为了便于政府管理，其范围与《宪法》相比有所缩小，如1984年《北京市社会力量办学试行办法》第2条规定：“本办法所称社会力量办学，是指北京市的各民主党派、群众团体和经过正式批准成立的社会团体、学术团体（不含筹备机构）以及公民个人举办的各种教育事业。”《试行办法》还规定公民个人或两人以上联合举办的学校，其校牌、印章均须冠以“民办”字样。《贵州省社会力量办学管理试行办法》（1985年）第1条规定社会力量可以单独或者联合举办学前教育、初等教育、中等教育、高等教育、职业技术教育等各级各类教育事业；第2条列举了社会力量为各民主党派、人民团体和其他社会团体、学术组织以及公民个人。可见当时地方政府规章规定的社会力量一般指社会团体和公民个人，而不包括集体和企事业单位，因为当时的企事业单位是国有的。《山东省社会力量办学暂行办法》（1985年）第2条强调了社会力量办学的社会性，“机关团体、企事业单位举办的培训本单位、本系统干部职工的各种学习组织，各级政府劳动部门所属劳动服务公司、劳动就业训练中心举办的城镇待业人员就业前培训班，仍按现行有关规定办理，不属本办法所指社会力量办学范围。”

82年《宪法》及中央教育体制的改革推动了社会各界办教育的热情，北京市1984年民办学校发展到创纪录的261所，民办学校之间有了竞争。 1982年，中华社会**经北京市教委批准后成立，是我国改革开放后国内第一所民办**。同时还出现了北京自修**、长沙韭菜园**、长沙东风业余**、署东财经专科学校、九魏山**、中国逻辑与语言函授**和广东业余**等**。到1985年，全国有170余所类似的高校。在当时公立高校的容量十分有限的情况下，民办高校的出现在社会上产生了很大的影响。